IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 4391 del 2004
R.G., proposto da Acampora Maria Grazia ed altri, come da elenco
allegato, tutti rappresentati e difesi dagli avv. Giuseppe ed Orazio
Abbamonte;
Contro il Ministero della giustizia in persona del Ministro pro
tempore nonche' il Consiglio Superiore della Magistratura, in persona
del legale rappresentante p.t., rappresentati e difesi
dall'Avvocatura generale dello Stato e nei confronti di Alessandro
Ferri, Giuseppe Fiengo e Raffaella Miranda, non costituiti in
giudizio per l'annullamento, previa sospensione dell'esecuzione:
1) del bando di concorso per la copertura di 350 posti di
uditore giudiziario (codice concorso 2004 c) approvato con d.m. 23
marzo 2004, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 24 deI 26 marzo
2004 - 4ª serie speciale, nella parte in cui:
1a) prevede la prova preliminare;
1b) impone ai ricorrenti, in quanto non titolari di diploma
di specializzazione per le professioni legali, di sottoporsi, ai fini
dell'ammissione alle prove scritte del concorso, alla prova
preliminare medesima;
1c) non prevede l'esonero dalla prova preliminare e
l'ammissione diretta alle prove scritte del concorso dei candidati in
possesso del titolo di avvocato;
1d) prevede l'esonero dalla prova preliminare e
l'ammissione diretta alle prove scritte del concorso dei candidati
che si trovino in una delle seguenti condizioni: a) magistrato
militare, amministrativo o contabile; b) procuratore o avvocato dello
Stato; c) idoneo in uno degli ultimi tre concorsi espletati in
precedenza; d) diplomato alla scuola di specializzazione per le
professioni legali, benche' iscritto al corso di laurea in
giurisprudenza prima dell'anno accademico 1998/1999; e) candidato in
procinto di conseguire il diploma di specializzazione di' cui alla
precedente lettera d) o di acquisire una delle qualita' di cui alle
lettere a), b) c), purche' ne faccia espressa richiesta nella
domanda;
2) del d.m. 19 ottobre 2001 e di ogni altro provvedimento che
comporti per i concorsi a uditore giudiziario di cui all'art. 18,
comma 1, della legge 13 febbraio 2001, n. 48 la conservazione della
prova preliminare;
3) di ogni altri atto e/o provvedimento anteriore, connesso e
/o consequenziale.
Visto il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio delle amministrazioni
intimate; Visti gli atti tutti della causa;
Uditi alla Camera di consiglio del 26 maggio 2004 il relatore ed
altresi' gli avv.ti G. Abbamonte e Ferrante;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;
Fatto e diritto
1. - L'art. 17, comma 113, della legge 15 maggio 1997, n. 127 ha
delegato il Governo ad emanare uno o piu' decreti legislativi per
modificare la disciplina del concorso per l'accesso alla magistratura
ordinaria, sulla base dei seguenti principi e criteri direttivi:
«semplificazione delle modalita' di svolgimento del concorso e
introduzione graduale, come condizione per l'ammissione al concorso,
dell'obbligo di conseguire un diploma esclusi vamente presso scuole
di specializzazione istituite nelle universita', sedi delle facolta'
di giurisprudenza».
1.1 - In attuazione della delega e' stato emanato il d.lgs. 17
novembre 1997, n. 398.
Il decreto in questione ha previsto - relativamente agli iscritti
al corso di laurea in giurisprudenza a decorrere dall'anno accademico
1998/1999 - che l'ammissione al concorso per uditore giudiziario
fosse condizionata al possesso del diploma di specializzazione per le
professioni legali; esso ha altresi' previsto in via residuale la
possibilita' di ammissione al concorso di candidati in possesso della
sola laurea in giurisprudenza (art. 6 che ha novellato l'art. 124 del
r.d. 30 gennaio 1941, n. 12).
In particolare il citato art. 124 e' stato cosi' modificato: «al
concorso sono ammessi i laureati in giurisprudenza in possesso,
relativamente agli iscritti al relativo corso di laurea a decorrere
dall'anno accademico 1998/1999, del diploma di specializzazione
rilasciato da una delle scuole di cui all'art. 17 comma 114, della
legge 15 maggio 1997, n. 127, che, alla data della pubblicazione del
bando di concorso, risultino di eta' non inferiore agli anni ventuno
e non superiore ai quaranta, soddisfino alle condizioni previste
dall'art. 8 del presente ordinamento ed abbiano gli altri requisiti
richiesti dalle leggi vigenti», (comma 1); il successivo terzo comma
prevede peraltro che, qualora le domande di partecipazione al
concorso presentate dai candidati in possesso del diploma siano
inferiori a cinque volte il numero dei posti per i quali il concorso
e' bandito, «sono altresi' ammessi, previo superamento della prova
preliminare di cui all'art. 123-bis ed in misura pari al numero
necessario per raggiungere il rapporto anzidetto, anche i candidati
in possesso della sola laurea in giurisprudenza» (comma 3). Con la
legge 13 febbraio 2001, n. 48 quest'ultima disposizione veniva
modificata eliminando - in armonia con la sua prevista soppressione e
con l'introduzione del sistema dei «correttori esterni» - il
riferimento alla prova preliminare.
1.2. - In applicazione della prescrizione di una introduzione
graduale del possesso del diploma di specializzazione nelle
professioni legali come condizione per l'ammissione al concorso, e'
stata quindi prevista, per i laureati in giurisprudenza non in
possesso del diploma di specializzazione nelle professioni legali,
l'ammissione al concorso, subordinatamente al superamento di una
prova preliminare da svolgersi con l'ausilio di strumenti informatici
e consistente nella risposta ad un questionario.
La prova in questione era disciplinata dall'art. 2 del d.lgs.
n. 398 che introduceva nel r.d. 30 gennaio 1941, n. 12 il seguente
art. 123-bis: «1). La prova preliminare e' diretta ad accertare il
possesso del requisiti culturali, ed e' realizzata con l'ausilio di
sistemi informatizzati. 2). La prova preliminare ha luogo in sedi
decentrate anche per gruppi di candidati divisi per lettera da
individuarsi, per ogni concorso, con decreto del Ministro di grazia e
giustizia. Essa verte sulle materie oggetto della prova scritta del
concorso e consiste in una serie di domande, formulate ed assegnate
con le modalita' stabilite dal regolamento di cui
all'art. 123-quinquies, alle quali il candidato risponde scegliendo
una delle risposte prefissate. Le domande sono predisposte con
esclusivo riguardo ai testi normativi, escluso ogni riferimento ad
argomenti ed orientamenti giurisprudenziali e dottrinali. Ad ogni
candidato e' assegnato un ugual numero di domande. 3). La graduatoria
e' formata avvalendosi di strumenti informatici sulla base del
punteggio assegnato alle risposte. 4). Alla prova scritta e' ammesso
un numero di candidati pari a cinque volte i posti messi a concorso.
Sono comunque ammessi alle prove scritte i candidati che hanno
riportato lo stesso punteggio dell'ultimo che risulta ammesso ai
sensi del comma 3. Della ammissione alla prova scritta e' data
notizia secondo modalita' da stabilirsi con decreto del Ministro di
grazia e giustizia. 5). Sono esonerati dalla prova preliminare ed
ammessi alla prova scritta, oltre i limiti di cui al comma 4: a) i
magistrati militari, amministrativi e contabili; b) i procuratori e
gli avvocati dello Stato; c) coloro che hanno conseguito la idoneita'
in uno degli ultimi tre concorsi espletati in precedenza; d) coloro
che hanno conseguito il diploma di specializzazione per le
professioni legali, benche' iscritti al corso di laurea in
giurisprudenza prima dell'anno accademico 1998/1999. 6). Il mancato
superamento della prova preliminare non da' luogo ad inidoneita' ai
fini di cui all'art. 126, primo comma.».
1.3. - Il sistema veniva nuovamente modificato per effetto della
citata legge 13 febbraio 2001 n. 48.
La legge n. 48 ha eliminato la prova preliminare. Venivano quindi
abrogate le disposizioni disciplinanti la prova in questione (a
partire dal citato art. 123-bis del r.d. 30 gennaio 1941, n. 12) e
l'obiettivo di semplificazione e accelerazione dello svolgimento del
concorso prima garantito dalla stessa e' stato affidato a «correttori
esterni»; in particolare l'art. 9, comma 5, della legge n. 48 ha
introdotto nel piu' volte citato r.d. 30 gennaio 1941, n. 12 l'art.
125-quinquies che ha previsto, qualora i candidati siano in numero
superiore a cinquecento, l'affidamento della valutazione degli
elaborati concorsuali a «correttori esterni» individuati dai Consigli
giudiziari in magistrati, avvocati che siano iscritti negli albi
speciali per le giurisdizioni superiori e professori universitari in
materie giuridiche, di sicura competenza e affidabilita'.
L'art. 18 della legge n. 48 ha inoltre previsto il reclutamento
di uditori giudiziari per la copertura di tutti i posti vacanti
nell'organico della magistratura alla data della sua entrata in
vigore mediante tre concorsi da bandire entro tre anni dalla data
della sua entrata in vigore. Particolarita' di tali concorsi e' che
in essi la prova scritta verte su solo due delle (tre) materie
indicate dal comma 1 dell'art. 123-ter del regio decreto 30 gennaio
1941, n. 12.
Nelle more dell'introduzione del sistema dei correttori esterni
il successivo art. 22 ha poi previsto una normativa transitoria cosi'
articolata «qualora non sia possibile completare tempestivamente
l'organizzazione necessaria per la correzione degli elaborati scritti
secondo la disciplina prevista dall'art. 125-quinquies del regio
decreto 30 gennaio 1941, n. 12, come modificato dalla presente legge,
il Ministro della giustizia puo', sentito il Consiglio superiore
della magistratura, differire, con proprio decreto motivato,
l'applicazione della disciplina medesima ai concorsi successivi a
quelli previsti dal comma 1 dell'articolo 18. In tal caso i concorsi
di cui al medesimo comma 1 dell'art. 18 sono preceduti dalla prova
preliminare prevista dall'art. 123-bis del regio decreto 30 gennaio
1941, n. 12, nel testo previgente alla data di entrata in vigore
della presente legge e si svolgono secondo la disciplina di cui al
capo III della presente legge; si applicano altresi' gli articoli
123-quater e 123-quinquies del citato regio decreto nel testo
previgente alla data di entrata in vigore della presente legge».
1.4. - In concreto la condizione dell'impossibilita' di
organizzare il sistema di correzione basato sui c.d. «correttori
esterni» si e' verificata, cosicche' - nella imminenza della scadenza
del termine di tre anni di cui al citato articolo 18 - il ministero
della giustizia ha bandito i due concorsi residui, prevedendo lo
svolgimento della prova preliminare in conformita' alla disciplina
dell'art. 123-bis.
2. - Questo sinteticamente descritto e' il quadro normativo in
cui si il inserisce il ricorso in esame.
Con tale ricorso i ricorrenti - tutti laureati in giurisprudenza
in possesso del titolo di avvocato impugnano il bando di concorso
indicato in epigrafe.
2.1. - Essi sostengono anzitutto l'illegittimita' della
previsione da parte del bando della prova preliminare.
La tesi dei ricorrenti e' che la previsione del mantenimento in
via transitoria della prova preliminare da parte del citato art. 22
della legge n. 48 si inseriva in un quadro normativo di riferimento
che si e' ormai dissolto: esso infatti presupponeva il verificarsi di
due condizioni: immediata indizione dei concorsi di cui all'art. 18 e
impossibilita' di istituire i «correttori esterni»; nessuna delle due
condizioni, ad avviso dei ricorrenti, si e' verificata, dato che il
ministero ha bandito i concorsi dopo un lungo intervallo di tempo (e
solo in forza di due successive proroghe legislative del termine:
cfr. art. 19, comma 2, della legge 28 dicembre 2001, n. 448 e art. 12
del d.l. 25 ottobre 2002, n. 236, convertito in legge, con
modificazioni, dall'art. 1 della legge 27 dicembre 2002, n. 284) ed
ha omesso di rendere operante il sistema dei correttori, non per
impossibilita' ma «a causa di diffusi contrasti in tema di politica
giudiziaria».
La dissoluzione del quadro normativo di riferimento, secondo la
tesi dei ricorrenti, imponeva all'amministrazione di ammettere ai
concorsi di cui all'art. 18 tutti i candidati, senza onere di
sottoporsi a prove preliminari.
2.2. - In via logicamente subordinata, i ricorrenti sostengono
che l'amministrazione ha frainteso il significato del richiamo da
parte dell'art. 22 della legge n. 48 all'art. 123-bis del r.d. 30
gennaio 1941, n. 12; l'art. 22 infatti stabilisce che i concorsi
siano preceduti dalla prova preliminare di cui all'art. 123-bis nel
testo previgente alla data di entrata in vigore della legge; esso
pertanto non richiama in toto e quindi anche nella parte in cui
individua una serie di categorie di soggetti esentati dall'onere di
sostenimento della prova l'art. 123-bis, avendo il piu' limitato
significato di prescrivere che, in caso di impossibilita' di
istituire i correttori esterni, tutti i candidati, nessuno escluso
quindi, sostengano la prova preliminare in questione.
2.3. - ln via ulteriormente subordinata, i ricorrenti denunciano
l'illegittimita' della mancata previsione dell'esonero dalla prova
preliminare dei candidati in possesso del titolo di avvocato.
2.4. - I ricorrenti denunciano altresi' l'illegittimita' della
previsione del bando che esonera dall'onere del sostenimento della
prova preliminare i candidati in procinto di conseguire il diploma di
specializzazione per le professioni legali o una delle altre qualita'
(magistrato amministrativo, contabile, militare etc. ...) che danno
titolo all'esonero in forza del piu' volte citato art. 123-bis del
r.d. n. 12 del 1941.
3. - Con ordinanza adottata nelle camere di consiglio del 26 e 28
maggio 2004 e' stata provvisoriamente accolta la domanda di tutela
cautelare. I ricorrenti sono stati pertanto esonerati dal sostenere
la prova preliminare, in attesa, dopo la pronuncia da parte della
Corte costituzionale sulla questione di costituzionalita' che viene
sollevata con la presente ordinanza (ai punti 9 e succ.) - della
pronunzia definitiva sull'istanza di tutela cautelare e della
decisione di merito.
Il Tribunale, rispetto alla fattispecie, non puo' che ribadire le
considerazioni svolte in una controversia analoga con la recente
ordinanza n. 6360 del 1° luglio 2004 (qui semplicemente integrata
evidenziando, al n. 12-bis, un ulteriore profilo di apparente
irragionevolezza della normativa impugnata).
4. - Nelle controversia all'esame deve anzitutto rilevarsi,
dunque, che il bando di concorso impugnato costituisce puntuale
esecuzione delle disposizioni di cui al combinato disposto degli
articoli 22, comma 3, della legge 13 febbraio 2001, n. 48 e 123-bis
del regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12, salvo quanto riguarda
l'esonero dalla prova preliminare per i candidati in procinto di
conseguire il diploma di scuola di specializzazione per le
professioni legali ovvero la qualita' di magistrato militare,
amministrativo o contabile, procuratore o avvocato dello Stato ovvero
di idoneo ad uno degli ultimi tre concorsi, esonero che infatti non
e' previsto dal citato art. 123-bis.
Non condivisibile e' l'assunto dei ricorrenti secondo cui si
sarebbe «dissolto» il quadro normativo di riferimento; in realta' e'
accaduto che il sistema dei «correttori esterni» introdotto dalla
legge n. 48 non e' stato attuato in tempi compatibili coi termini -
peraltro prorogati - previsti per l'indizione dei concorsi
programmati dall'art. 18.
Si e' cosi' verificato il presupposto previsto dall'art. 22,
comma 3, della stessa legge per la transitoria «sopravvivenza» del
meccanismo di selezione dei candidati da ammettere alle prove scritte
basato sulla prova preliminare e per la conseguente ultrattivita'
della disciplina degli articoli 123-bis, 123-quater e 123-quinquies
del r.d. n. 12 del 1941, la cui abrogazione da parte della stessa
legge n. 48 relativamente ai tre concorsi previsti dall'art. 18
doveva considerarsi subordinata alla condizione della istituzione dei
correttori esterni. In altri termini, l'abrogazione della prova
preliminare (e della relativa disciplina normativa) era condizionata
alla realizzazione del sistema dei correttori esterni di cui all'art.
125-quinquies cosicche' la mancata verificazione della condizione in
questione comporta che la prova (e la relativa normativa) continuino
ad applicarsi ai soli concorsi previsti dall'art. 18 della legge
n. 48.
Deve dunque escludersi che l'amministrazione potesse,
disapplicando la normativa in questione, ammettere tutti i candidati
alle prove scritte del concorso senza la prescritta prova
preliminare.
5. - Deve poi aggiungersi che non condivisibile e' la tesi dei
ricorrenti secondo cui tutti i candidati andrebbero sottoposti alla
prova preliminare, non implicando il riferimento da parte del piu'
volte citato art. 22, comma 3, della legge n. 48 al testo previgente
dell'art. 123-bis del r.d. 30 gennaio 1941, n. 12, un integrale
rinvio alla normativa in esso contenuta.
L'argomento letterale invocato - vale a dire l'uso della
locuzione: «in tal caso i concorsi ... sono preceduti dalla prova
preliminare prevista dall'art. 123-bis del regio decreto 30 gennaio
1941, n. 12, nel testo previgente» - appare infatti poco persuasivo;
ritiene invece il collegio che il generico riferimento alla
disciplina dell'art. 123-bis costituisca un indice della volonta' del
legislatore di compiere un integrale rinvio alla normativa previgente
senza possibilita' di operare distinzioni nei suoi contenuti.
Del resto lo stesso art. 22, comma 3, nel successivo periodo
aggiunge che: «si applicano altresi' gli articoli 123-quater e
123-quinquies del citato regio decreto nel testo previgente alla data
di entrata in vigore della presente legge». La locuzione «si
applicano altresi» costituisce un sicuro indice che la legge n. 48 ha
compiuto un integrale rinvio alla disciplina previgente della prova
preliminare.
6. - Alla luce di quanto precede deve quindi concludersi che la
previsione da parte del bando di concorso impugnato della prova
preliminare e della necessita' di sottoposizione alla stessa dei
candidati non rientranti in alcuna delle categorie indicate dal
quinto comma dell'art. 123-bis piu' volte citato non e' il frutto di
una scelta discrezionale dell'amministrazione ma il risultato
dell'applicazione di specifiche disposizioni legislative: pertanto la
sostanza delle censure dedotte finisce con il risolversi nella
questione di legittimita' costituzionale delle norme citate cioe' del
combinato disposto degli articoli 22, comma 3, della legge 13
febbraio 2001, n. 48 e 123-bis del regio decreto 30 gennaio 1941,
n. 12, nella parte in cui prescrivono la sottoposizione di una parte
dei candidati alla prova preliminare ovvero nella parte in cui -
nell'individuare le categorie esonerate da tale prova non darebbero
rilevanza ad ulteriori titoli ritenuti meritevoli di particolare
considerazione legislativa.
7. - Sul punto deve rilevarsi che la previsione, a scopi di
semplificazione e accelerazione dell'iter concorsuale, della
necessita' di sottoporre i candidati ad una prova preliminare
preordinata ad accertare il possesso da parte loro di requisiti
culturali di base non appare irragionevole; essa, infatti, consente
di ridurre il numero dei partecipanti alle prove scritte - con
conseguente riduzione della complessita' e dei tempi della procedura
- attraverso un meccanismo semplice e tale da garantire la parita' di
trattamento degli interessati; e' indiscutibile che tale sistema non
sia l'unico possibile e che esso presenti degli inconvenienti ma la
sua previsione e' il frutto di una scelta discrezionale del
legislatore che non risulta palesemente irragionevole.
8. - L'attenzione deve quindi essere «spostata» sul regime degli
«esoneri» dell'onere di sottoposizione alla prova preliminare.
Sul punto deve rilevarsi che la previsione dell'esonero dalla
prova preliminare a favore dei soggetti in possesso del diploma di
specializzazione per le professioni legali non appare irragionevole,
dato che tale diploma costituisce a «regime» il requisito normalmente
richiesto per l'ammissione al concorso.
Altro discorso e' peraltro quello, critico, fatto da parte
ricorrente avverso la previsione del bando che esonera dal
sostenimento della prova preliminare i candidati che siano
semplicemente in procinto di conseguire il detto diploma. La relativa
questione, che attiene al merito di causa, riguarda, tuttavia, un
aspetto secondario della controversia, che nella disamina del
Tribunale deve cedere il passo all'oggetto principale della causa, al
quale di seguito ci si dedichera'.
9. - Tanto premesso, deve invero esaminarsi senza ulteriori
indugi la questione della legittimita' costituzionale della
previsione della generale e indifferenziata necessita' di
sottoposizione alla prova preliminare dei candidati in possesso
dell'abilitazione all'esercizio della professione di avvocato.
Ritiene il collegio che la questione sia rilevante e non
manifestamente infondata.
Per quanto attiene al profilo della rilevanza della questione, il
combinato disposto degli articoli 22, comma 3, della legge 13
febbraio 2001, n. 48 e 123-bis del regio decreto 30 gennaio 1941,
n. 12 prescrive che i laureati in giurisprudenza che intendano
partecipare ai concorsi per uditore giudiziario di cui all'art. 18
della legge n. 48 e che non appartengano ad alcuna delle categorie
indicate nel quinto comma dell'art. 123-bis devono, ai fini
dell'ammissione alle prove scritte, sostenere la prova preliminare;
cio' vale evidentemente anche per i candidati che, come i ricorrenti,
abbiano conseguito l'abilitazione all'esercizio della professione di
avvocato. In definitiva, nella previsione della legge, quest'ultima
condizione e' irrilevante ai fini dell'esonero.
Una eventuale «sentenza di accoglimento parziale» che dichiarasse
l'illegittimita' costituzionale del combinato disposto degli articoli
22, comma 3, della legge 13 febbraio 2001, n. 48 e 123-bis del regio
decreto 30 gennaio 1941, n. 12 nella parte in cui non prevede
l'esonero dalla prova preliminare e l'ammissione diretta alle prove
scritte del concorso dei candidati in possesso dell'abilitazione
all'esercizio della professione di avvocato caducherebbe pertanto la
norma che impone ai ricorrenti l'onere di sostenere la prova
preliminare, determinando la illegittimita' in parte qua dell'atto
impugnato, con conseguenti ricadute sulla definitiva pronuncia sull
`istanza di tutela cautelare e, conseguentemente, sulla decisione sul
merito del ricorso; vi e' quindi una concreta incidenza della
decisione della questione di costituzionalita' sul successivo
svolgimento della fase cautelare e di quella di merito, tanto piu'
che la definizione del merito del ricorso, a seguito della pronuncia
del giudice della legittimita' delle leggi, potrebbe avvenire con
sentenza succintamente motivata, nel concorso dei presupposti di cui
agli articoli 21, comma 10, e 26, comma 5, della legge 6 dicembre
1971, n. 1034, come modificata dalla legge 21 luglio 2000, n. 205;
tanto e' sufficiente a far ritenere rilevante la questione.
10. - Si puo' pertanto esaminare il profilo della non manifesta
infondatezza della questione.
In ricorso sono indicati come parametri costituzionali rispetto
ai quali si porrebbe un problema di illegittimita' della normativa in
esame gli articoli 3, 51, 97 e 106 Cost.
Ad avviso del collegio la questione di legittimita'
costituzionale ha carattere di non manifesta infondatezza solo in
riferimento al principio di uguaglianza e ragionevolezza previsto
dall'art. 3 e ribadito, per quanto attiene all'accesso ai pubblici
uffici, dall'art. 51 (ove si parla di accesso ai pubblici uffici «in
condizioni di uguaglianza».
Per quanto riguarda invece il riferimento agli articoli 97 e 106
C. - cioe' alle norme che prescrivono che l'accesso ai pubblici
uffici, ivi compreso quello di magistrato ordinario, avvenga mediante
concorso nella previsione di una prova preliminare all'ammissione
alle prove scritte non sembra ravvisabile alcuna violazione delle
stesse; sul punto non puo' che ribadirsi quanto gia' sopra espresso
circa il carattere di non irragionevole scelta politica del
legislatore che la previsione della prova in questione presenta.
11. - Piu' articolato - sia pur nell'ambito di una valutazione
limitata alla «non manifesta infondatezza» della questione - e invece
il discorso relativo alla sottoposizione alla prova preliminare dei
soggetti abilitati alla professione di avvocato.
Al riguardo occorre fare una premessa: all'esame del Tribunale e'
la sola normativa transitoria relativa ai concorsi previsti dall'art.
18 della legge n. 48.
La normativa «a regime» imperniata sulla previsione del diploma
rilasciato dalle scuole di specializzazione per le professioni legali
quale requisito generale e «privilegiato» per l'ammissione al
concorso a uditore giudiziario - che ha peraltro una sua intrinseca
coerenza inserendosi in un generale disegno di politica legislativa
relativo all`accesso alle «professioni legali» esula dal thema
decidendum.
11.1. - Riguardo alla questione cosi' come sopra delineata, i
ricorrenti evidenziano che, secondo la previsione del d.m. 11
dicembre 2001, n. 475, il diploma rilasciato dalle scuole di
specializzazione per le professioni legali e' valutato ai fini del
compimento della pratica per l'accesso alla professione di avvocato
(oltre che di notaio) per il periodo di un anno (in pratica il
tirocinio necessario per l'ammissione all'esame di abilitazione e'
ridotto da due anni ad uno per i diplomati nelle professioni legali);
se quindi i diplomati in questione accedono direttamente al concorso
a uditore giudiziario mentre sono comunque tenuti a compiere un anno
di tirocinio per l'ammissione all'esame di avvocato, deve ritenersi
che l'esame di avvocato costituisca un quid pluris rispetto al
diploma, con la conseguenza che appare irrazionale che i diplomati
siano ammessi direttamente al concorso a uditore giudiziario mentre
lo stesso non e' previsto per coloro che abbiano superato l'esame di
abilitazione alla professione di avvocato.
Sul punto va sottolineato che la disposizione del d.m. in
questione attua la specifica previsione dell'art. 17, comma 114,
della citata legge n. 127 del 1997, secondo cui «anche in deroga alle
vigenti disposizioni relative all'accesso alle professioni di
avvocato e notaio, il diploma di specializzazione di cui al comma 113
costituisce, nei termini che saranno definiti con decreto del
Ministro di grazia e giustizia, adottato di concerto con il Ministro
dell'universita' e della ricerca scientifica e tecnologica, titolo
valutabile ai fini del compimento del relativo periodo di pratica».
A cio' si aggiunge che il titolo di avvocato e' condizione
sufficiente per l'esercizio delle funzioni di docente e di tutor
presso le scuole di specializzazione per le professioni legali;
osservano quindi i ricorrenti che un ulteriore elemento di
irrazionalita' del sistema e' costituito dal fatto che chi puo'
svolgere, essendo avvocato, le funzioni sopra indicate nelle scuole
di specializzazione non possa invece essere direttamente ammesso al
concorso per uditore giudiziario al pari dei suoi allievi che abbiano
conseguito il diploma.
11.2. - Ulteriori elementi di disarmonia del sistema rafforzano
la valutazione di non manifesta infondatezza della questione di
legittimita' costituzionale di cui trattasi.
12.2.1. - Un primo elemento e' costituito dall'art. 126-ter del
r.d. n. 12 del 1941.
Tale articolo e' stato introdotto proprio dalla legge n. 48 piu'
volte citata e detta una normativa che si inserisce nel sistema «a
regime» di accesso all'ufficio di magistrato ordinario.
In sintesi l'articolo in questione prevede - per cosi' dire a
latere all'ordinario concorso per l'accesso alla qualifica di uditore
giudiziario - un concorso riservato ad avvocati che «abbiano cinque
anni di effettivo esercizio della professione o che abbiano
esercitato funzioni giudiziarie onorarie per almeno un quinquennio»,
riservando a tale concorso, che garantisce l'accesso alla qualifica
di magistrato di Tribunale, «un numero di posti non superiore ad un
decimo di quelli messi a concorso per gli uditori giudiziari».
11.2.2. -Questa disposizione - benche' non ancora entrata in
vigore - si inserisce in un sistema che, per l'accesso alle
magistrature speciali e all'Avvocatura dello Stato, gia' attribuisce
rilevanza al titolo di avvocato.
L'art. 14 n. 6 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, come
modificato dalla legge 24 febbraio 1997, n. 27, nel disciplinare
l'accesso al concorso a referendario di Tribunale amministrativo
regionale (che costituisce un concorso cd. di secondo grado), prevede
che ad esso possano partecipare gli avvocati con 8 anni di iscrizione
all'albo professionale (ed e' interessante osservare che l'anzianita'
originariamente prevista era di 4 anni).
Analogamente l'art. 12 della legge 20 dicembre 1961, n. 1345, nel
disciplinare l'accesso al concorso a referendario della Corte dei
conti (altro concorso c.d. di secondo grado), prevede che ad esso
possano partecipare gli avvocati con 5 anni di iscrizione all'albo
professionale. Ancora analogamente l'art. 1 della legge 20 giugno
1995, n. 519, nel disciplinare l'accesso al concorso a avvocato dello
Stato (ulteriore concorso c.d. di secondo grado), prevede che ad esso
possano partecipare gli avvocati con 6 anni di iscrizione all'albo
professionale (anche in questo caso la legge 24 febbraio 1997, n. 27
ha portato a sei anni di anzianita' il limite che precedentemente era
fissato in un solo anno).
In tutti e tre i casi al concorso sono ammessi i magistrati
ordinari che abbiano la qualifica di magistrato di tribunale.
12. - Il quadro normativo cosi' delineato presenta dunque
elementi di incomprensibile incoerenza.
Appare sicuramente singolare che avvocati aventi «cinque anni di
effettivo esercizio della professione» possano essere ammessi ad un
concorso ad essi riservato per l'accesso alla carriera di
magistratura con la qualifica di magistrati di tribunale e
che,viceversa, il titolo di avvocato sia considerato ininfluente ai
fini dell'esonero dalla prova preliminare prescritta per l'accesso
alle prove scritte dei concorsi a uditore giudiziario (cioe' alla
qualifica iniziale della carriera di magistratura) previsti dalla
normativa dell'art. 18 della legge n. 48.
Nello stesso tempo tale previsione non potrebbe essere
giustificata in base al rilievo che la normativa dell'art. 126-ter
non e' ancora concretamente operativa proprio perche' non si e'
ancora esaurita la fase dell'espletamento dei concorsi di cui
all'art. 18.
Essa infatti si innesta comunque in un quadro normativo che da
tempo attribuisce rilevanza al possesso del titolo di avvocato, sia
pur congiuntamente ad una determinata «anzianita» di iscrizione al
relativo albo professionale, per l'ammissione a concorsi di secondo
grado per l'accesso a magistrature speciali e all'avvocatura dello
Stato.
Da questo punto di vista appare invero singolare e poco
ragionevole che avvocati con otto, cinque o sei anni di anzianita' di
iscrizione all'albo professionale possano essere ammessi a concorsi
di secondo grado per l'accesso alla magistratura amministrativa,
contabile e all'Avvocatura dello Stato, essendo allo scopo equiparati
ai magistrati ordinari con qualifica di magistrato di tribunale, e
che quegli stessi avvocati, per essere ammessi al concorso (di primo
grado) per uditore giudiziario, debbano sottoporsi ad una prova
preliminare da cui sono invece esonerati magistrati amministrativi,
contabili e procuratori e avvocati dello Stato, oltre ai diplomati
nelle scuole di specializzazione per le professioni legali (i quali
ultimi, per essere ammessi all'esame di abilitazione alla professione
di avvocato, devono svolgere ancora un anno di tirocinio).
12-bis - E le perplessita' che gia' inevitabilmente scaturiscono
da quanto esposto sono destinate ad acuirsi ulteriormente se si
considera che la finalita' assegnata alla prova preliminare e'
semplicemente quella di operare, in pratica, una prima scrematura
della platea degli aspiranti. Di accertare, cioe', il possesso di un
livello di preparazione minimo, in ordine ai contenuti della
normativa vigente, tale da rendere utile la partecipazione alle
tradizionali prove concorsuali, escludendo quanti non posseggano un
bagaglio culturale idoneo all'uopo (cfr. C.d.S., IV, n. 2190 dell'11
aprile 2001; Ad. Gen., n. 5 del 23 gennaio 1997: entrambe
sull'analoga prova del concorso notarile).
Anche alla luce dei dati normativi sopra illustrati, infatti,
sembra difficile immaginare di poter disconoscere il possesso di tale
livello minimale di preparazione in colui che abbia conseguito, dopo
il periodo di pratica e l'apposito esame scritto e orale, il titolo
legale di avvocato.
13. - Questo sistema potrebbe trovare una qualche spiegazione
nelle esigenze di snellimento della procedura concorsuale che hanno
giustificato, nel concorso a uditore giudiziario, l'introduzione
della prova preliminare e che tendenzialmente giustificano che ad
essa sia sottoposta la maggior parte dei candidati; non sembra pero'
che il legislatore - con la disciplina descritta - sia riuscito a
operare un efficace e giusto contemperamento tra l'esigenza di
snellimento del concorso e quella di attribuire ragionevole
rilevanza, ai fini dell'ammissione diretta alle prove scritte, a
particolari titoli o condizioni.
L'omissione di ogni considerazione per la situazione dei soggetti
abilitati all'esercizio della professione di avvocato, in
particolare, appare - in relazione al contesto normativo sopra
delineato - irrazionale e, soprattutto, tale da determinare una
ingiustificata disparita' di trattamento rispetto agli appartenenti
alle categorie beneficiarie invece dell'esonero e - segnatamente
rispetto ai diplomati nelle scuole di specializzazione per le
professioni legali.
14. - Il legislatore avrebbe magari potuto, nell'ottica di dare
la massima rilevanza a esigenze di snellimento della procedura
concorsuale, garantendo assoluta parita' di trattamento, prescrivere
che tutti i candidati si sottoponessero alla prova preliminare; cio'
avrebbe costituito esplicazione di discrezionalita' legislativa e
avrebbe soddisfatto il principio previsto dagli articoli 3 e 51 Cost.
secondo cui l'accesso ai pubblici uffici deve avvenire in «condizioni
di uguaglianza».
15. - Ha invece scelto la diversa via di enucleare, nell'ambito
degli aspiranti partecipanti al concorso, particolari categorie di
soggetti esentati dall'onere di sostenere la prova preliminare in
ragione del possesso di particolari titoli che, evidentemente, si
presume assicurino il possesso di quei «requisiti culturali» che la
prova medesima e' diretta a verificare.
Tale scelta comportava pero' per il legislatore l'onere di
individuare tali titoli o condizioni nel rispetto di canoni di
ragionevolezza e di coerenza del sistema normativo, in modo da
garantire il rispetto del principio costituzionale dell'accesso ai
pubblici uffici in «condizioni di uguaglianza», attuando in tal modo,
come accennato, il necessario bilanciamento di tali principi con le
esigenze di semplificazione dell'iter concorsuale sottese alla
previsione della prova preliminare.
Per le ragioni sopra indicate non sembra che - rispetto alla
categoria degli abilitati all'esercizio della professione di avvocato
tale bilanciamento sia avvenuto con previsioni rispettose degli
articoli 3 e 51 Cost.
16. - Quanto precede giustifica la valutazione di rilevanza e non
manifesta infondatezza della questione di legittimita' costituzionale
in relazione agli articoli 3 e 51 della Costituzione, del combinato
disposto degli articoli 22, comma 3, della legge 13 febbraio 2001,
n. 48 e 123-bis del regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12 nella parte
in cui non prevede l'esonero dalla prova preliminare e l'ammissione
diretta alle prove scritte del concorso dei candidati in possesso
dell'abilitazione all'esercizio della professione di avvocato.
Si rende conseguentemente necessaria la sospensione del giudizio
e la rimessione degli atti alla Corte costituzionale affinche' si
pronunci sulla questione.